A partir de 2013 el SII no informa públicamente
las negociaciones de Convenios de Doble Imposición (CDI). Con todo, hace pocos
días se filtró en la prensa el hecho
que el SII estaría en nuevas negociaciones con China, Japón, República Checa y
Uruguay. Esto se suma al CDI con Estados Unidos, Austria, Sudáfrica que esperan
aprobación en el Congreso.
La negociación de los Convenios de Doble
Imposición es uno de los aspectos más opacos y más criticables de la política
fiscal seguida por Chile, desde el inicio de la desenfrenada carrera por
negociar más instrumentos, planteada como estrategia por los expertos en
tributación internacional del SII, conforme a los siguientes elementos que han
sido comentados en varias publicaciones y paneles internacionales: a) la
temeridad con que el SII se ha lanzado en los últimos 25 años a negociar
Convenios de Doble Imposición con potencias económicas extranjeras produciendo
un impacto negativo, no conmensurado, en arcas fiscales de menores impuestos;
b) la ausencia de aguda reflexión de estas materias a nivel del los pocos expertos
nacionales respecto de los efectos de las cláusulas negociadas y la legislación
de renta que no contiene adecuaciones; c) la importancia de los países con CDI
vigente, que da cuenta de más de un 90% de cobertura del comercio exterior y
que no justifica aumentar la cantidad de CDI; d) los crasos errores
conceptuales que se comenten en general en la discusión de estos tratados en el
Parlamento por carencia de conocimiento experto; e) los deficientes informe
presentados a las Comisiones de Hacienda, en ambas Cámaras del Parlamento por
los negociadores del SII, sumado a inexactos informes del órgano técnico
presupuestario de la Dirección de Presupuesto (Dipres) respecto del gasto
fiscal involucrado; f) la omisión en los informes financieros y legales dirigidos
al Parlamento, en el proceso de aprobación de un CDI, que no describen
cláramente los efectos legales y no efectúan una cuantificación de impacto de
los CDI para el Fisco de Chile; g) la importante cantidad de recursos empleados
en largas negociaciones con gastos de asesorías externas y de funcionarios; h) la clara contra reacción de la OCDE - BEPS que
demuestran las fallas en la arquitectura de estos CDI por su uso en esquemas de
evasión y elusión fiscal nacional e internacional.
Desde el punto de vista técnico
normativo los indicios cualitativos y cuantitativos muestran que los CDI
propugnan mecanismos de rebajas tributarias, que implican una reducción de la
carga fiscal directa, focalizada en las empresas y personas que realizan
operaciones transfronterizas. Ello se deduce de la simple lectura de la
limitación a las tasas de impuesto que comportan los CDI. Pero, también se
desprende de los mecanismos de distribución y atribución de la potestad
tributaria recaudatoria que desenraiza la tributación de la fuente, sobretodo
en países en desarrollo. Finalmente, se explica conforme a los mecanismos de
mitigación de la doble tributación
internacional contenidos en los sistemas unilaterales y bilaterales de crédito
y exención tributaria conforme a la legislación doméstica y aquella contenida en
los artículos respectivos del CDI.
Técnicamente, la aplicación de los CDI genera un gasto fiscal
encubierto con dos preocupaciones fundamentales para los países contratantes.
Una primera preocupación radica en lograr una medición en términos de su cuantificación
como pérdida fiscal permanente asociada a la Ley de la Renta en el Presupuesto
Nacional, lo que en Chile no se ha hecho, como requiere en estricto sentido la
normativa que regula la elaboración
del presupuesto nacional que aprueba anualmente el Parlamento. Una
segunda preocupación, es la estimación de los efectos distributivos de dichas
pérdidas fiscales de los CDI, en términos de cambios a la carga fiscal
resultante después de su aplicación, a nivel de las unidades económicas
beneficiadas. Existen de hecho suficientes datos para sostener que en Chile,
dado que sólo una pequeña porción de contribuyentes categorizados como
empresarios y personas de los quintiles superiores del país son quienes
utilizan los CDI, además de los contribuyentes no residentes que quedan al
margen de la tributación en la fuente, éstos instrumentos aumentarían la inequidad y regresividad del sistema
fiscal chileno en su conjunto.
Es decir, ciertamente los CDI provocan una
reducción de los ingresos fiscales derivados de la tributación de los
beneficios empresariales en el país de la residencia y una disminución de los
impuestos de retención de cualesquiera otros incrementos de patrimonio
derivados del intercambio económico en el país de la fuente cubiertos en alguno
de los artículos del tratado. Pero hay más, dado que los que pagan dichos
impuestos son fundamentalmente las empresas y personas que utilizan los CDI en
transacciones transfronterizas (inbound / outbound) los CDI provocan efectos
distributivos regresivos, ya que aumentan la riqueza relativa de éstos últimos
quintiles más dotados de riqueza, frente a los demás quintiles rezagados. Es
decir, mejora a los quintiles ganadores ("tax winners"), al
agregarles aún más riqueza en sus movimientos de capital y transacciones
internacionales, por la opción de ahorro fiscal que se logra al arbitrar sus
tasas de transferencia de riqueza al exterior mediante el uso de CDI ; y
segrega aún más a los quintiles perdedores ("tax loosers"), dado que
los beneficios de los CDI no están al alcance de sus bolsillos y éstos no
pueden arbitrar usando las tasas rebajadas del CDI, sino que deben conformarse
con enterar más tributos internos por sus transacciones nacionales.
Como corolario a esta reflexión resulta
pertinente recordar las siguientes preguntas que fueron realizadas mediante solicitud
sobre Acceso a la Información Pública de fecha 01.10.12, la que no tuvo una
respuesta completa del SII: a) ¿Sobre qué parámetros objetivos se han
cuantificado los efectos de pérdida de recaudación fiscal para los CDI
aprobados hasta la fecha por el Parlamento? b) ¿Qué metodología o modelación
matemática se ha seguido para cuantificar estas cifras retrospectivamente y
cuál es el seguimiento prospectivamente? c) Qué significa en los Informes
Financieros de la Dirección de Presupuesto (Dipres)presentados al Congreso
Nacional en fase de aprobación legislativa de los Convenios la frase
sacramental "tiene un efecto en menores ingresos fiscales por
aproximadamente...miles anuales "en una primera etapa". d) ¿Cuál es
el efecto económico consolidado o desagregado en el tiempo hasta hoy de la
aplicación de todos los CDI? e) ¿Cuál es la partida presupuestaria que refleja
los cálculos obligatorios que se deben presentar al Congreso Nacional para la
aprobación del Presupuesto Fiscal anual? f) ¿Cuánto dinero se ha gastado en la
negociación de estos CDI por parte de la administración pública y asesores
externos?g)
¿Cual es el efecto de menores ingresos fiscales producto de la negociación de
Cláusulas de Nación más Favorecida?h) ¿Cuál es el análisis de conmensurabilidad de
dichas pérdidas fiscales frente a las necesidades de inversión social en Chile?
Como un ejemplo cuantitativo
puntual, tomando las cifras indicadas por la Dipres en su informe financiero,
otorgado con ocasión de la aprobación del Convenio de Doble Tributación con
Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la pérdida informada de impuestos es
equivalente a $4.903,6 millones anuales en moneda de 2004. Transformada dicha
suma a la unidad tributaria anual de actualización (UTA = 363.696), equivale a
una pérdida anual de $ 6.989.1 millones en moneda de 2014 (518.376). En forma
consolidada corresponde a un total de $ 69.891 millones de pérdida anual de
Impuesto a la Renta mientras ese solo Convenio ha estado vigente hasta esta
fecha. En total son más de 25 convenios vigentes, con distintos impactos según
los niveles de transacciones que cubren que no se encuentran cuantificados en
la Ley de Presupuestos.
La verdad, no existe un cálculo individual
ni agregado del impacto fiscal de los CDI vigentes, en términos de gasto fiscal,
desglosado por años de ejecución. Lo anterior, considerando que cada artículo
de un CDI aprobado por el Parlamento representa un flujo específico de
recaudación de impuestos que se pierde, ya que el país reniega totalmente o
decide compartir su potestad tributaria, al ser aplicados como país de la
fuente (menores impuestos de retención); o como país de la residencia (menores
impuestos por crédito convencional externo).
En efecto, la situación más
grotesca de pérdida fiscal no controlada por el Presupuesto Fiscal de Chile se
da por la incorporación, producto de una negociación muy criticable, de Cláusulas
de Nación Más Favorecida (NMF) en diversos CDI negociados con países más
desarrollados.Esto implica una
disminución de las retenciones en la fuente, que se comunica cada vez que el
país accede en una negociación a disminuir sus facultades de imposición frente
a una tercera jurisdicción, sea mediante una rebaja de las tasas o por
incorporación de otras restricciones en las normas distributivas, lo que
depende de la forma amplia o restringida como esté redactada la cláusula NMF.Esto es precisamente el efecto de impuestos externos
que traerá la próxima aprobación del Tratado con Estados Unidos, para mal de
nuestra tesorería fiscal, considerando que lo que se ha buscado en la Reforma
2015 es un alza de impuestos internos y este CDI tendrá un efecto contraproducente
de recaudación de impuestos.
Es de sentido común que al
disminuir mediante los CDI la potestad recaudatoria de Chile como estado
fuente, ante operaciones efectuadas por empresas provenientes de naciones
económicamente más desarrolladas, se está produciendo un impacto fiscal que no
necesariamente se encuentra compensado fiscalmente por un supuesto anhelo de aumento
de "inversión extranjera".
Consecuentemente,
en estos tiempos de crisis de confianza en el sistema de libre mercado, de uso
de los CDI para operaciones de evasión y elusión transnacional, más tremendas
catástrofes naturales y de necesidad de recursos para financiar las reformas de
educación, salud, pensiones e infraestructura, lo mínimo en Chile es exigir una
modelación matemática y un cálculo presupuestario de estas variaciones de la
carga fiscal que afecta a las rentas generadas en el país y en el extranjero, que
aprovechan los beneficios de los CDI.
Además, considerando estos elementos, parecería
fundamental que al menos existiese un estudio externo discutido públicamente, para
determinar las fortalezas y deficiencias en el horizonte de recaudación fiscal
de Chile siendo este un país en desarrollo un recursos limitados para
necesidades ilimitadas.
Por último, es exigencia a nivel
de manejo de la información de cuentas nacionales, conforme a la Ley de
Presupuesto y a la incorporación de Chile a la OCDE, en la cual la
cuantificación adecuada del gasto fiscal indirecto (menores impuestos) se hace
un dato necesario como miembro de la organización (Tax Expenditures Budget).
Labels: Convenios Doble Imposición, Erosión Fiscal Internacional., Ley Presupuesto, Pérdida Fiscal
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