Corrupción en Chile - Corruption in Chile - Korruption in Chile - Corruzione in Cile - Corruption au Chili - Corrupcao no Chile - Corruptie in Chili -

En estos últimos meses se ha venido confirmando a través de diversas informaciones lo que presumiblemente constituye la punta de un nuevo iceberg en materia de corrupción en Chile. La noticia no es nueva, pues históricamente el país ha mantenido ciertos niveles de corrupción, alimentada tanto desde el sector privado, como desde el sector público. Con todo, el fenómeno siempre se estimó restringido a casos puntuales, considerándose por analistas políticos como un mal de perfil menor, no digno de mayor reproche político, social ni criminal. En consonancia, esta corrupción ha sido retrospectivamente recogida por historiadores como un problema de carácter poco significativo en el contexto latinoamericano; además, en general, no se encuentra documentada profundamente. La premisa se mantuvo como ruido de fondo hasta antes del proceso de polarización y desintegración de la democracia. Primero, a partir de las prácticas de corrupción de baja frecuencia ( reiteración mínima) y corto alcance (difusión restringida), que preponderaron desde y hacia el círculo cerrado del aparato de gobierno, impregnando a ciertos funcionarios públicos, como también a algunos adherentes de mayor confianza del sector privado, ligados al gobierno de la Unidad Popular; quienes adoptaron prácticas de corruptela, algunas de las cuales fueron encubiertas a través de los denominados resquicios legales. Sin perjuicio, dichas prácticas también estuvieron presentes en aquellos grupos polarizados contrarios al gobierno de Salvador Allende los que, con o sin colaboración foránea, ejercieron también sus prácticas de corruptela conjuntamente con acciones de facto, las que coadyuvaron al socavamiento de la legalidad democrática vigente.

En la etapa siguiente, con el advenimiento de la dictadura de Augusto Pinochet, el fenómeno cobró más trascendencia, dado que se incubaron nuevos mecanismos de corrupción, bajo fórmulas ideadas en los círculos cerrados de poder, las que fueron encubiertas al amparo de las nuevas reglas de represión política, legalidad por decreto y libertad económica. En efecto, conforme a algunos estudios, el fenómeno habría paulatinamente ramificado durante el régimen antidemocrático, adquiriendo un carácter soterrado y de mayor dilatación, al punto que pudiera calificarse como una corrupción de media frecuencia y corto alcance. Dichos casos de corrupción se encuentran fundamentalmente ligados a los procesos de privatización realizados por funcionarios públicos, en conjunto con algunas personas adherentes al régimen, sobre empresas públicas tales como Soquimich, Iansa y Endesa entre otras. Las transacciones se realizaron a valores que causaron perjuicio fiscal, habiendo conflictos de interés, uso de información privilegiada y negociaciones incompatibles. A lo anterior, se suman las investigaciones iniciadas contra Pinochet, sus familiares y colaboradores directos por la apertura de cuentas corrientes en el exterior, el giro de fondos fiscales y el uso de los mismos para fines personales.

Desde la base anterior, la corrupción habría avanzado durante la post-dictadura hasta alcanzar el nivel actual al amparo de los valores heredados del extremo individualismo, la desregulación económica y gracias al logro de mayores espacios para el ejercicio de las libertades públicas y privadas, propios de la época de transición y consolidación democrática de los gobiernos de la Concertación. En efecto, las prácticas de corrupción política que se están dando a conocer pueden ser analizadas tentativamente como un fenómeno de media frecuencia (reiteración media) y medio alcance (difusión media). No existe evidencia para calificarlas como una corrupción de alta frecuencia, pues todavía faltan elementos de juicio para esclarecer los mecanismos, montos y periodicidad, con los cuales se ha estado operando; aún cuando se presumen cantidades de recursos fiscales medianamente significativas. Asimismo, tampoco sería oportuno calificarlas como prácticas de largo alcance, pues éstas no se encuentran difundidas en forma generalizada en la clase política; ni constituyen formas de actuar ordinarias dentro de las redes contigüas a los círculos del poder político. Conjuntamente, la evidencia y mediciones internacionales actuales sitúan a Chile en un estadio de corrupción relativamente bajo, adoptando en los rankings una posición de nación altamente limpia. Con todo, estos estudios y su clasificación probablemente mostrarán un ajuste ante la evidencia reciente, lo que significará un retroceso del país en esta materia en el plano internacional.

http://www.transparency.org/news_room/in_focus/cpi_2006/cpi_table

En principio, el fenómeno al cual nos referimos aquí se refiere a aquellos episodios de corrupción política crasa o abierta, que han sido informados y reconocidos en las últimas semanas. Es decir, aquella que dice relación con faltas a la ética o probidad pública, que pudiere ser objeto de severo castigo político, reproche social y eventualmente ser calificada como hechos punibles constitutivos de faltas o delitos. Esta abarcaría eventualmente diversas formas de exacción fiscal y engaños a privados, comprendiendo conductas como la malversación de fondos públicos, cohecho, exacción ilegal, extorsión, uso malicioso de instrumento público, fraude al fisco, uso de factura falsa, uso indebido de información privilegiada, negociaciones incompatibles, devolución impropia de gastos electorales y pagos de sueldos por adhesión electoral. Sin perjuicio, dentro del contexto socio político Chileno, no se puede soslayar la corrupción cerrada o cubierta, que actualmente conforma en alguna medida las relaciones económico-sociales-políticas en Chile y qué está asentada en la idiosincracia, con fenómenos tales como el: compadrazgo, amiguismo, clientelismo, sectarismo, partidismo, clasismo, tráfico de intereses, uso de influencias y recientemente, dada la creciente presión de inmigración, se suma una incipiente xenofobia. Pero estos últimos fenómenos requieren un análisis en otra sede.

Con respecto a la corrupción crasa o abierta, la envergadura de la noticia ha producido una especie de catarsis política inlcuyendo la diáspora de algunos personeros ante el reconocimiento de prácticas transversales de diversa índole acuñadas por empleados públicos miembros de los partidos políticos en el uso de fondos públicos para el financiamiento de sus actividades. En el extremo debate, el fenómeno ha sido rotulado teóricamente como “ideología de la corrupción”; la cual habría sido asimilada tácitamente para justificar el uso de fondos fiscales con diversos fines políticos durante los gobiernos de la Concertación. Lo anterior, ha puesto inmediatamente en tela de juicio el manto de castidad que cubría dicho periodo en materia de probidad, salpicando incluso el último proceso eleccionario Presidencial y Parlamentario. Como efecto colateral, ha significado una exacerbación de ánimos, confrontación entre los miembros de la clase política gobernante y diversas reyertas con miembros de la oposición al gobierno. A esto se suma el hecho que altos personeros de la oposición habrían articulado durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos acuerdos de connivencia para silenciar ciertas prácticas que pudieron terminar en líneas de investigación judicial.

La corrupción descubierta tendría su mayor impacto en la desviación de fondos del presupuesto de la nación, para fines distintos a los de servir a objetos propios de utilidad pública y el bien común y se vincularían principalmente al financiamiento de campañas políticas, el mantenimiento de las actividades institucionales de los partidos, el pago de sobresueldos y asignaciones especiales para costear gastos personales y gastos en periodo electoral con la finalidad de ganar elecciones. Lo anterior, habría estado articulado a través de operadores políticos con poder para distribuir fondos públicos, formando enclaves en reparticiones y empresas públicas. Más aún, la utilización concertada de los fondos fiscales permitiría hoy estructurar una explicación plausible al arcoiris de situaciones que se consideraron hechos aislados durante la década de 90, a saber, diversos escándalos que involucraron el uso no esclarecido de fondos de presupuestos fiscales de: Onemi, RPC, Digeder, Serplac III Región, Colectores de Esval, Empremar, Emporchi, Indap, Sence, Junaeb, Enap, Pro-Chile, Corfo-Inverlink, Codelco, Mop-Gate y los actuales casos de Chiledeportes, Servel y Codelco entre otros. Los diversos casos cobrarían ahora un elemento unificador en su sustrato, dentro de la lógica de la ideología de la corrupción subyacente. Por su parte, otras prácticas concertadas, que involucrarían al sector privado, serían la utilización facturas falsas emitidas por empresas ficticias, el empleo de donaciones encubiertas con fines políticos, el abultamiento de partidas de gastos con fines políticos, la declaración de gastos electorales para obtener devoluciones impropias del Servel y la inclusión como gastos para rebajar la base tributaria ante el SII. En todos estos casos, se trataría de prácticas poco transparentes, con faltas a la ética pública y algunas conductas constitutivas de faltas o delitos. En resumen, las práctica comprenden la utilización de fondos públicos por acción directa, al involucrar la desviación de fondos cuya asignación debiera ser otra que el financiamiento de gastos de partidos políticos y expensas de sus militantes; y/o la disminución de los ingresos fiscales por acción indirecta, al emplear donaciones encubiertas o al aumentar gastos tributarios intencionalmente, causando elusión o evasión en el pago de impuestos.

Dada la extrema gravedad de las investigaciones, resulta apropiado revisitar algunos parámetros que están documentados en la literatura internacional con respecto a la corrupción, siendo hoy aplicables al caso Chileno. En efecto, las prácticas de corrupción política que se observan en Chile responden a variados factores, algunos de los cuales tienen su raiz en:

1) Una creciente actividad económica, combinada con falta de adecuado nivel de remuneraciones, falta de transparencia, responsabilidad administrativa y adecuada fiscalización del sector público.

2) Un inadecuado marco regulatorio para el sector privado, que incentiva la cooperación con el sector público en la búsqueda de beneficios y oportunidades para las prácticas de corrupción.

3) Un inadecuado marco regulatorio del sector público que describa acertadamente escenarios que constituyan prácticas sancionables, en casos donde se observen conflictos de interés directo o indirecto; u otras que impliquen actividades en áreas calificadas de alto o mediano riesgo, tales como: contrataciones públicas, licitaciones u oferta pública, concesiones públicas y labores de fiscalización.

4) Una falta de políticas educativas incorporadas en el currículum escolar o universitario que promuevan la integridad pública, la moral pública, la prevención de la corrupción y el establecimiento del concepto de infraestructura ética a nivel del servicio público y servicio privado.

Algunas de las herramientas analíticas existentes a nivel internacional permiten una especie de encuadre de la situación actual. La Tabla presentada más abajo determina un marco analítico compuesto por cuatro regiones, sobre la base de un balance entre el nivel de penetración de las prácticas de corrupción y el imperativo político para reaccionar, con el objeto de avanzar hacia soluciones integrales y durables en materia de corrupción, con pleno involucramiento de los actores sociales y políticos.



Tal como se observa, el Cuadrante A indica una alto imperativo a la acción en una situación de crisis, lo que adelanta la resolución de conflictos de naturaleza compleja, pero plenamente abordable. En este cuadrante existe acuerdo entre los actores para lograr soluciones con objetivos comunes, los que debieran arrojar soluciones integrales y sustentables al largo plazo. El Cuadrante B abarca situaciones con un alto imperativo a la acción, en una situación de alta tensión, pero con grandes dificultades para abordar consensos, por la contraposición de visiones, lo que genera una falta de acuerdos entre los actores. El Cuadrante C involucra situaciones con una nula o muy baja motivación para una reacción, en una situación compleja, pero existiendo posibilidad de relativo consenso para generar soluciones. El Cuadrante D importa situaciones con un bajo imperativo para la acción, en una situación de alta complejidad, pero con extrema dificultad para abordar soluciones por falta de consenso entre los actores.


La Tabla anterior, permite dar luz a la situación actual. A primera vista, el caso Chileno podría hipotéticamente encuadrarse en el Cuadrante B. En efecto, la situación de denuncias, réplicas, dúplicas y diatribas observadas entre los actores políticos, tanto de gobierno como de oposición; la intervención de los Tribunales Supremos de algunos partidos políticos de la Concertación; las visibles trabas impuestas a la Comisión formada en el Parlamento para investigar algunas de las denuncias; la innecesaria judicialización del conflicto, con intervención de un Fiscal y varios jueces actuando para investigar las diversas aristas en diversos casos; la actual falta de nombramiento de un Contralor de la República, que complete el vacío existente en la autoridad fiscalizadora; la falta de consenso para lograr una discusión amplia y la aprobación de un marco jurídico apropiado contra la corrupción; y, en general, el clima de confrontación, dan como resultado pocos avances, habiendo un alto imperativo para reaccionar frente al conflicto. En estas circunstancias, desde un punto de vista teórico, sería deseable un movimiento hacia el Cuadrante A. Esto, permitiría utilizar el imperativo de reacción para lograr un compromiso hacia la acción propositiva; con una noción de prioridad nacional; y apertura de todos los actores políticos para alcanzar soluciones con objetivos comunes y de largo plazo. Cualquier otra dirección, sólo disminuye el efecto de las iniciativas que buscan frenar actividades que atentan contra la integridad del presupuesto público, el descrédito en el ejercicio de funciones públicas y, por el contrario, alienta la posible comisión de delitos de diversa índole vinculados a la exación del patrimonio fiscal y la evasión tributaria.

Sin perjuicio de lo anterior, el hipotético diseño de un sistema de contención para evitar acciones en detrimento del erario nacional por parte de funcionarios públicos, personas privadas y otros operadores políticos debiera comprender, al menos, la discusión de las siguientes ideas dentro de un amplio marco legal.

a) Código de Conducta Etica: Se requiere la reformulación de un código de conducta ética al interior de la administración pública que determine una serie de principios y lineamientos generales de conducta que los funcionarios públicos debieran observar. Dicho código ético debiera identificar situaciones de conflicto de interés directo e indirecto, como también situaciones de inhabilidad relativa y absoluta. Asimismo, dicho código debiera identificar actividades calificadas de alto riesgo y riesgo medio, donde exista una probabilidad cierta de incurrir en acciones de cuyo resultado pudiera inducirse una falta a la ética o probidad pública.

Sin perjuicio, dicho Código de Conducta Etica debiera tener un correlato legal en una serie de medidas anticorrupción que determinen sanciones a ser incorporadas como ilícitos dentro del marco del Código Penal tanto en la reformulación de hechos típicos y otros hechos calificados, como en circunstancias agravantes y atenuantes de responsabilidad.

b) Sistema de Transparencia Financiera. Se requiere el establecimiento de un sistema transparencia financiera del gasto público con el objeto de prevenir la malversación o apropiación de fondos públicos y una apropiada auditoría pública. Conjuntamente, se requiere de una auditoría privada hecha efectiva mediante el control accionado a través de una acción erga omnes sobre la base del principio de objetividad, visibilidad y transparencia del gasto público.

c) Simplificación de Procedimientos Administrativos. Se requiere una simplificación de procesos administrativos en la toma de decisión sobre el uso de recursos fiscales, con el objeto de identificar claramente los agentes que participan en el proceso de asignación de recursos.

Dicha simplificación tiene su punto más conflictivo en el sistema de contratos y licitaciones del Estado en aquellas reparticiones públicas centralizadas y las descentralizadas, especialmente las Municipalidades, donde se carece de una normativa adecuada bajo los principios de transparencia y objetividad.

d) Declaración de Patrimonio y Declaración de Interés Financiero: Se requiere hacer efectiva la declaración de patrimonio por parte de funcionarios públicos que tengan participación directa en los procesos de asignación y de control sobre el uso de patrimonio fiscal. Dicha Declaración de Patrimonio debiera ser acompañada de una Declaración de Interés Financiero, que incluya transacciones relevantes efectuadas por personas que tengan una relación directa o indirecta o bien de interés económico común con el funcionario público.

e) Capacitación. Se requiere un sistema de capacitación para mejorar la gestión en la toma de decisiones y sus aspectos jurídicos, económicos, políticos y éticos por parte de funcionarios públicos.

f) Lineas Directas de Denuncias. Se requiere la implementación de una linea directa que permita recibir quejas, reclamos e informar conductas que pudieren afectar negativamente a funcionarios públicos con el fin de iniciar investigaciones en tiempo y forma, contando con antecedentes fidedignos adosados a la denuncia.

g) Sistema de Control y Castigo. Se requiere mejorar el sistema de prevención, control, castigo y seguimiento de conductas al interior de la administración pública conforme a un sistema integral que abarque el Estatuto Administrativo, un Código de Conducta Etica y el Código Criminal. Se requieren instituciones adecuadas, tales como ente u oficina de auditoría interna y un ente para auditoría externa independiente. Finalmente se requiere la formación de un Tribunal Administrativo, Tribunal de Etica Administrativa y el fortalecimiento de las facultades de los tribunales de justicia con la creación de una fiscalía anticorrupción.

Existen medidas concretas que se podrían implementar para cada una de las directivas mencionadas, cuyo análisis excede este artículo. Algunas de ellas se encuentran claramente documentadas en estudios internacionales de la OCDE concernientes a la corrupción del estado y de funcionarios públicos. Otras medidas han sido incluidas en el análisis efectuado por la Comisión de Etica Publica de 1994. Consecuentemente, hoy no se está confrontando un fenómeno nuevo, sino un grado de desarrollo posterior de una enfermedad preexistente, cuyo diagnóstico ya fue elucidado, pero al parecer fue contrarrestada con remedios ineficaces. Tal vez, toca a la Exma. Presidenta Sra. Michelle Bachelet dirigir una cirugía mayor para sanar al paciente.

Como sea el arte de la cura, lo que si parece enfermizo es el escenario político en que diariamente se observan pasiones y razones; acciones y reacciones; aclaraciones, declaraciones y reclamaciones; renuncias partidarias y resoluciones colegiadas de expulsión; autoconfesiones y meas culpas; pendencias, altercados, reyertas y disputas. En fin, una mezcla de cambalaches y taliones, que me hizo pensar visitando Napoles en Navidad, que tal vez el espectáculo presenta algunos elementos afines al escenario donde se articula la odiosa Camorra. Precisamente, caminaba recordando en esta época el más famoso "Villancico Chileno", compuesto durante la dictadura por un respetado trompetista uruguayo, avecindado en Chile, para una tienda comercial de origen Italiano: "Pascua Feliz para todos...Pascua Feliz para todos...en todas las tiendas"; el slogan rápidamente se mutó en: "Corrupción Feliz para todos...Corrupción Feliz para todos...en todas las tiendas..."

Mis francos deseos para que el 2007 se produzca una decantación de ánimos y apertura para una discusión de alto nivel intelectual y político, que permita aprovechar la oportunidad para reaccionar, enmendar y corregir los errores con soluciones integrales, concretas y de largo plazo. Así se daría más fuerza al diálogo democrático, se desmancillaría paulatinamente la honorabilidad del trabajo político y se reafirmaría nuevamente la probidad y conducta ética del funcionario público en Chile.