Harakiri Tributario Internacional

Pregona el refrán que “las cosas que no se dicen suelen ser las más importantes.”

Es por ello que en toda la discusión sobre reforma tributaria en Chile se hecha de menos una reflexión enfocada sobre "el factor" de la política fiscal que potencialmente incide con más fuerza en la problemática estructural consistente en la suma inequidad redistributiva del sistema tributario de Chile. 

Mirando hacia el futuro de una reforma, es necesario reflexionar sobre la vinculación entre la política fiscal internacional y la política de redistribución del ingreso en Chile. Para ello, resulta prioritario enfocar uno de los desarrollos más formidables que ha tenido la legislación tributaria chilena en los últimos años y que afecta precisamente ese balance, desde la parte más íntima de la soberanía nacional. Esto es, el equilibrio entre la potestad tributaria recaudatoria vis a vis la potestad tributaria sancionatoria, derivada de la jurisdicción tributaria internacional.

Dado que ambas aristas tributarias tienen como vértice común la soberanía de un estado-nación, lo que incide directamente en el bienestar de sus habitantes, lo lógico sería pensar que: si un país como Chile se propone avanzar hacia menores niveles potenciales de tesorería fiscal, lo hace con algún objetivo estratégico muy preciso en el ámbito económico.

 ¿Cómo puede afirmarse lo anterior si justamente lo que se está discutiendo es avanzar hacia mayores niveles de tesorería fiscal por la vía de aumentar la recaudación y aumentar las sanciones a la evasión, a la vez que restringir la elusión tributaria?

 En Chile es claro que a partir del gobierno militar el objetivo estratégico de la política fiscal se ha manifestado por vía de restringir legalmente la potestad tributaria recaudatoria, otorgando cada cierto tiempo más incentivos tributarios a las empresas en general o bien a sectores y zonas geográficas en la esfera de la tributación nacional SIN que dichos esfuerzos se focalicen en objetivos concretos y medibles en el corto plazo. Pero hay más, pues en Chile esta acción se ha plasmado también mediante la resignación de la potestad tributaria recaudatoria contenida en los Convenios de Doble Imposición (CDI) que han sido negociados o están en proceso de negociación SIN que existan objetivos concretos y medibles en términos del decremento en el flujo de recaudación de impuestos y correlativamente control de la variación en el flujo de inversión extranjera. Por sobre todo, cualesquiera de las acciones precitadas requieren, lógicamente, aumentar los mecanismos para fortalecer la potestad tributaria sancionatoria, en función de precaver las mengüas o erosión en la fuente de ingresos fiscales adosados a los menores tributos recaudados como consecuencia de la planificación tributaria que hace uso de dichos instrumentos a nivel nacional e internacional.

 En efecto, especialmente en el área de la política fiscal internacional, la desbocada carrera chilena de negociación de CDI se ha realizado sin una consulta pública abierta e informada respecto de sus efectos micro, meso y macro.  Este proceso inconsulto denota paradojalmente muy buenas intenciones políticas de corto y mediano plazo. Pero, estas buenas intenciones devienen en potenciales conductas económicamente contra-productivas al largo plazo, por su falta de control. Asimismo, la negociación de CDI manifiesta en el corto plazo una eventual colisión normativa entre varias constelaciones que informan el orden jurídico imperante, tales como, los principios fiscales de: a) igualdad ante las cargas públicas; b) la capacidad contributiva; c) la no discriminación; d) la igualdad y equidad distributiva en matería tributaria; y d) la transparencia fiscal.

 Las observaciones anteriores pueden probarse cualitativamente si se mira detenidamente la geografía de los Convenios de Doble Imposición vigentes en Chile. Para ello, se puede partir de un análisis autónomo de la forma y contenido de las cláusulas de CDI negociadas en base al Modelo OCDE, con algunas desviaciones del Modelo ONU. Después, dicha observación puede validarse bajo un análisis de las normas de derecho internacional publico, constitucionales, legales y reglamentarias aplicables a la interpretación de los mismos CDI en otros países de la OCDE. Finalmente, revisando la interpretación por las autoridades tributarias del Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile, a través de sus dictámenes y oficios interpretativos en el contexto internacional, se puede llegar a similares conclusiones.

 En la perspectiva de la tributación internacional, no es novedad que los CDI están destinados a restringir la potestad tributaria del país que los negocia. Lo que es curioso, es que siendo Chile un país subdesarrollado, se continúe afirmando ciegamente como conducta estratégicamente virtuosa, la negociación de estos instrumentos a ultranza, sin que se hayan tomado resguardos bastantes, mediante mecanismos de derecho público nacional o de derecho internacional público, para precaver los potenciales efectos negativos derivados de su aplicación en el mediano y largo plazo, en manos de sus beneficiarios nacionales y extranjeros. Más aún, a la fecha no existe información fiable respecto de los efectos cuantitativos que la aplicación de dichos CDI tiene en el contexto de los flujos de tesorería fiscal. Así, mientras no se explique contra-intuitivamente las bondades de la radical dirección adoptada en los últimos años por la política fiscal nacional e internacional y la falta de adecuación normativa, ésta estrategia de expansión de la red de tratados tributarios internacionales más bien tiene visos cláramente cuestionables.

 A priori, los indicios cualitativos y cuantitativos demuestran que los CDI estarían propugnando aún mayores mecanismos de rebajas tributarias; que implican una reducción de la carga tributaria directa, focalizada en las empresas y personas que realizan transacciones internacionales, las que corresponden a aquella pequeña porción de contribuyentes que tienen recursos. Esta sola observación permite afirmar que la aplicación de los CDI colabora causalmente a aumentar la inequidad y regresividad del sistema fiscal chileno en su conjunto. En este plano, se está produciendo un decremento de los ingresos fiscales derivados de la tributación de los beneficios, rentas, utilidades e incrementos de patrimonio directos y respecto de los impuestos de retención que pagan fundamentalmente las empresas y personas que utilizan los CDI en transacciones inbound y outbound. Lo anterior se deduce no solo de la simple lectura de la rebaja de tasas que comportan los CDI. Dado que los CDI establecen mecanismos de distribución y atribución de la potestad tributaria recaudatoria, una lectura más acabada requiere incorporar todas las variables objetivas y subjetivas que afectan negativamente la atribución de la potestad recaudatoria de Chile.

 Como prueba fehaciente de estos efectos cualitativos y cuantitativos, pueden consultarse los paupérrimos antecedentes que sólo desde hace poco la Comisión de Hacienda presenta en sus informes financieros dirigidos al Parlamento en fase de discusión parlamentaria de los CDI, los que cuantifican aproximadamente el hipotético impácto de los CDI. Los antecedentes indican que lo único que aproximadamente se ha calculado por parte de la Comisión de Hacienda en sus informes financieros dirigidos al Parlamento es un potencial impácto en menores ingresos fiscales, por aproximadamente US$ X miles anuales, en una primera etapa. Correlativamente, no existe evidencia de un cálculo agregado del impacto fiscal de los CDI en términos de gasto fiscal integral.

Respecto de esta información preliminar, no queda en absoluto claro cómo se efectúa dicho cálculo, por lo que surgen más preguntas que respuestas. ¿Sobre qué parámetros objetivos se logra cuantificar el efecto de pérdida de recaudación fiscal para los últimos CDI aprobados con Suiza, Bélgica y Tailandia? ¿Qué metodología se ha seguido para cuantificar estas cifras? ¿Porqué no existe evidencia que dichos cálculos obligatorios se hayan presentado al Congreso para todos los CDI aprobados precedentemente? ¿Cuál es el efecto económico consolidado en el tiempo de la aplicación de todos los CDI a 2011? Dicho sea de paso, los mismos antecedentes claramente desglosados no aparecen en el Congreso al analizarse y discutirse la Ley de Presupuesto Anual, en función del incremento del gasto tributario asociado a la Ley de Impuesto a la Renta por las rebajas de impuestos a los pagos efectuados al exterior, constituyendo una clara infracción a la legalidad vigente en materia de control de gasto fiscal tributario generado por los CDI.

 Lógicamente, la estrategia política y económica de agresiva negociación de CDI de Chile se encontraría justificada, si lograra comprobarse una compensación del decremento de la recaudación fiscal asociada a un CDI, con un incremento del volumen de recaudación fiscal, como resultado de un aumento del PIB, por el volumen de operaciones internacionales y de inversión materializada en nuestro país proveniente de países con los cuales dichos CDI se aplican. Valga mencionar que esa ha sido precisamente la justificación económica repetida “copy & paste” por las autoridades a la hora de solicitar la autorización del Congreso para la aprobación de todos los CDI negociados hasta la fecha bajo el Modelo OCDE. Es de sentido común que al disminuir mediante los CDI la potestad recaudatoria de Chile como estado fuente, ante transacciones efectuadas por empresas provenientes de naciones económicamente más desarrolladas, se está produciendo un impacto fiscal negativo, el que hasta ahora no se encuentra correctamente conmensurado presupuestariamente. Asimismo, resulta notable la misma falta de análisis mutatis mutandi en la determinación del impacto tributario negativo respecto del destino y falta de repatriación de utilidades por parte de empresas chilenas ante otras naciones menos desarrolladas, utilizando los mecanismos del CDI, habida consideración de la forma de cómputo de dichas utilidades de acuerdo a la Ley de la Renta en Chile.

 Esta dinámica obedece a la ruta propugnada por nuestras autoridades, de aumentar la cantidad de CDI y mejorar las rebajas tributarias que obtienen los beneficiarios de los CDI. A mayor abundamiento, esta estrategia se ha realizado sin precaver un aumento sistemático de las potestades de fiscalización y sanción, sea mediante cláusulas sistemáticas de derecho internacional tributario incorporadas en los CDI o mediante un reforzamiento del derecho nacional tributario. Esta dirección de la política tributaria nacional, en absoluta descordinación con la política tributaria internacional, aparece como ética y jurídicamente inaceptable a la luz de las necesidades de un país en vías de desarrollo con Chile, sobretodo en materia de educación, salud e infraestructura.

 Ergo, en lo sucesivo es necesario realizar un análisis balanceado de este escenario de factores que pueda servir de debate para la ruta de otros países de Latinoamérica, teniendo en mente la hipótesis de que Chile está cometiendo un Harakiri Tributario.